第十章 农业：阶段性转变与保供稳价创新

家扶持农业的政策和农业科技贡献仍然发生重要作用，将拉动农业生产发展继续处于增长阶段。但同时，农业生产经营成本上升，农产品生产价格发生变化，将制约农业生产发展，增长速度会有所放缓。预计全国主要农产品产量为：粮食60372万吨，棉花650万吨，油料3551万吨，糖料14049万吨，水果24846万吨，猪肉5546万吨，牛羊肉1094万吨，蛋类2917万吨，奶类3840万吨，水产品6387万吨。

    与2013年相比，总体上农业生产仍保持增长趋势。其中，粮食增产0.3%，棉花增产3.1%，油料增产0.6%，糖料增产2.1%，水果增产2.9%，猪肉增产1.0%，牛羊肉增产0.9%，蛋类增产1.4%，奶类增产5.2%，水产品增产3.5%。

    2014年农产品需求将持续增长

    2014年，国民经济将持续增长，城市化发展较快，城乡居民收入将加快增长，人均食品消费的结构持续改变，这些都将对农产品消费需求的快速增长产生拉动作用。预计全国主要农产品需求量为：粮食64123万吨，食用油1414万吨，食糖1016万吨，蔬菜41964万吨，水果11427万吨，猪肉5720万吨，家禽2084万吨，禽蛋2941万吨，奶类4927万吨，水产品6653万吨。

    与2013年相比，各种农产品的消费需求都有所增长，特别是畜产品和水产品消费将保持快速增长趋势。其中，粮食总消费增长0.9%，食用油增长1.3%，食糖增长0.3%，猪肉增长1.4%，牛羊肉增长1.9%，家禽增长3.4%，禽蛋食用消费增长2.0%，奶类食用消费增长2.8%，水产品食用消费增长2.5%。

    探索建立更加完善的农业生产价格支持保护制度

    从发达国家的经验看，一个国家从下中等收入阶段进入上中等收入阶段以后，农业增长会出现波动，农民收入增长明显滞后于非农产业和城镇职工的收入增长，在发展战略上普遍要实行以生产价格支持为核心的农业支持保护政策。但这种价格支持在实践中也会面临挑战。一是价格支持会推进现代科技应用于农业，加快农业生产力水平提高，以至于造成农产品过剩，库存高企，浪费国家有限的发展资源。二是价格支持会受到国际市场的挤压，加剧国内农产品的供求矛盾，在国际贸易上形成很大的进口压力以及国际关系压力。三是价格支持会推高国内农产品价格，对消费者及相关产业发展不利，有可能影响消费者福利水平以及降低国内相关产业的国际竞争力。因此，在引入农产品生产价格支持保护制度后，也需要根据实际情况对这个政策进行改革创新，为促进高质量和高效率的农业增长提供支撑。

    建立有效率的价格制度在农业增长中意义重大

    在完善的市场经济中，价格反映供求关系，高价格意味着供给存在不足，将激励生产发展，低价格意味着供求存在过剩，将抑制生产发展，以此引导稀缺资源的优化配置，直到市场均衡为止。但世界市场中的农产品价格是一个特殊领域。长期以来，这个价格体系是扭曲的或者是特殊的，经济落后国家粮价低，在经济上抑制生产发展，经济发达国家粮价高，在经济上促进生产发展，形成世界上发展中国家和发达国家的农业发展不均衡；随着一个国家经济的发展和收入水平的提高，粮价不是下降而是总体呈上升趋势。

    出现这种不均衡的原因是：在经济落后的穷国，粮食生产发展能力不足，粮食市场供不应求，国家为了向工业化提供积累以及保障对低收入人口的粮食供应，一般实行剥夺农业的政策，粮价是较低的或者低于国际市场价格；而在富裕国家，为了平衡工农城乡收入差异以及保护农业经营的基本收入，一般实行农业价格支持保护政策，很多国家粮食生产发展过剩，粮食市场供过于求，粮价较贵或者高于国际市场价格，乃至需要补贴出口。对发展中国家而言，这种情况带来的挑战是严峻的。一方面，国民收入水平低，对农产品价格上涨承受力有限，社会发展需要低价的农产品供应，但无论在国内还是在国际上都难以获得。另一方面，农产品价格如果持续低位运行，农业领域中的投资或发展机会将缺失或显示不出来，农业生产发展能力与世界发达国家的差距将越来越大。

    从长期来看，建立有效率的价格制度，建立和完善反映资源稀缺程度、商品供求关系和经济活动外部性的价格机制，在农业增长中至关重要。在制度设计上，一是要完善价格形成机制，让农产品价格及投入品价格反映市场稀缺性和劳动价值，反映经济活动的外部性，引导资源合理配置；二是要完善价格传导机制，克服体制性冲突，建立合理的比价和差价关系，降低交易成本；三是要完善价格调节机制，建立健全重要农产品价格支持保护制度，分散价格波动的风险和影响，保护生产者利益；四是要完善公共服务定价方式、规范价格形成过程、加强价格监管，界定政府定价范围，实行全成本核算，建立定价信息公开制度，向社会公布定价方法、定价成本、市场供求情况和价格波动情况等。

    中国农产品价格变化的过去、现在与未来

    中国是世界上最大的发展中国家，农产品价格运行轨迹，与发达国家所走过的路径大体一致。过去，农产品价格长期低价运行。新中国成立以后，在很长一段时间内，农产品供不应求，而农产品价格也是偏低的或比较低的，价格低于价值，工业品价格高于价值，形成工农产品价格剪刀差，为促进经济高速增长和保障社会和谐稳定做出重要贡献。改革开放以后，国家不断提高农产品收购价格，特别是经过20世纪70年代末、80年代初和90年代中期的几次大幅提价以后，对农业生产发展产生重要推动作用。

    20世纪90年代中后期到本世纪初，中国粮食供求关系发生重要变化，出现了阶段性粮食供过于求，农产品收购价格一度连续几年波动，农民种粮收入绝对下降。21世纪以后，随着国家实施城乡统筹发展战略，先后出台了一系列强农惠农富农措施，农产品收购价格开始持续提高。从此，在经历较长时间的低价位运行后，农产品价格逐步进入一个向正常价格回归的新阶段。现在，中国已进入上中等收入国家行列，农产品市场供应比较充裕，农产品价格与国际市场水平基本持平，不同品种之间存在差异，多数产品价格略高于国际水平，只有少数略低于国际水平。

    从发展趋势看，未来中国农产品价格仍会有所上涨，但不同品种之间会发生分化，价格变化过程也存在不确定性。影响农产品价格的，既有传统因素，也有非传统因素，既有确定性的因素，也有不确定性的因素。

    第一，农产品价格变化与发展阶段、成本变化、城乡统筹状况有关。从历史角度分析，目前中国农产品价格总体上比过去价格高，处于较高价位运行，这种特点带有一定必然性，尽管有政策支持因素的影响，但主要还是由市场决定的，也是城乡统筹和促进农业生产稳定发展的要求。

    第二，农产品价格变化与供求变化、资源禀赋和国际市场相关。未来中国国内粮食和主要农产品供求存在一定缺口，而国内生产资源禀赋存在不足，特别是国家加强生态环境治理，对国外资源和市场的依赖性将增大，在国际上增加供给需要进行农业投资，会带动整个农产品价格水平的上升。

    第三，农产品的价格变化与管理体制和政策选择相关。中国是一个大国，很难进行市场投机或者通过投机获得经济上的好处，解决问题的方式就是从长计议促进生产稳定发展、建立开放高效可持续的粮食安全保障体系、拓展对外合作渠道和建立国家储备，这在保障供应上是没有问题的。但在价格调节的有效性上是受到限制的，必要的投资和储备必然带来成本的增加。中国已经加入世贸组织，要遵守规则约束，对农产品的贸易政策调整受到限制，国际市场价格变化必然通过多种途径传导到国内，国内市场已经国际化。在开放的体制下，供给会增加，风险也会增加，成本会增加，对价格变化具有影响。

    按照经验外推法估算，未来十年中国农产品生产价格上涨并保持在一定水平上是可能的，初步估计未来价格总体水平仍将上涨在5%左右。按照工农和城乡之间就业收入保持基本平衡关系倒推，未来农产品生产价格也应上涨在5%～10%以上。

    中国农产品价格管理制度的变迁和存在的问题

    总体上看，新中国成立以来，中国对农产品价格的管理制度经历了两个发展阶段和两种管理体制。

    第一个阶段是农产品供应短缺时代的市场流通管制、政府主导和市场调节。这一阶段从新中国成立以来直到20世纪90年代末期，国家对农产品价格管理实行统一领导、分级管理方针，对农产品收购价格逐步提高，对农产品销售价格逐步放开。改革开放以后，国家以解决主要农产品收购价格偏低为主要目标，以有计划地大幅度提高主要农产品的收购价格为主要手段，采取适当提高副食品销售价格，并给职工以补贴的办法缓解这些产品购销价格不合理的矛盾。此后，国家又以稳定粮棉收购价格为主来控制国家财政补贴的过快增长和促进农业结构的合理调整，以放开大部分农产品价格为主来更多地引进市场机制，深化价格改革，促进农业生产的全面发展。

    第二个阶段是农产品供应相对丰裕时代的市场流通放开、市场主导和政府调节。20世纪90年代中期以后，农产品供求关系发生重大变化，农产品供应进入相对丰裕时代，国家逐步全面放开农产品收购市场，引入新的农产品价格支持政策和价格调控体系，在粮食价格调控管理上取得很大成功，实现了粮食价格的温和上涨。

    当前农产品价格管理面临的新挑战，主要有三个：

    一是农村经济结构和社会结构以及农业生产经营方式处于快速变化过程中，不同农产品价格的变化及其影响差异很大，现行的农产品价格支持保护政策还存在很多不足和缺陷，总体上比较粗放，不适应现代市场经济条件下管理到户（农户家庭，包括一般大户和一般农户）、管理到企（各种企业，包括国有企业、民营企业）和管理到链（行业和产业，包括产业链和供应链）的要求，在管理方式上需要不断完善、深化和细化。在农产品价格管理制度上，政府既要有所为，界定和保护财产，重点保护生产者的基本收益，解决总量矛盾和结构矛盾以及外部性问题，也要有所不为，让价格信号更好地反映市场供求关系和农产品生产供应的完全成本和社会成本，激励技术创新，促进微观主体发挥比较优势，发挥市场在资源配置中的决定性作用。

    二是农产品市场流通体系建设不完善，市场竞争不充分，特别是地方国有粮食收购企业改革滞后，资源整合不足，农产品市场流通系统的活力、效率与国际市场相比还存在很大差距，难以满足保供稳价的要求。主要表现是，农产品的流通和储备成本偏高，挤占了农业生产经营的增值收益空间；农产品市场流通存在障碍，政府采取经济手段对市场进行应急调控乏力，一方面农产品卖难和增产不增收的问题时有发生，另一方面在农业减产或出现自然灾害等应急情况时，抢购农产品和哄抬价格现象也时有发生。

    三是国内外农产品差价缩小，挤压政策调控空间。中国是目前世界上人口最多的国家，农产品消费还处于快速增长阶段，农产品生产增长受到自然资源和技术瓶颈限制增长潜力有限，油料和饲料粮等农产品供求存在缺口；中国在今后很长一段时间内仍是发展中国家，不少城乡居民对高价农产品供给的承受力仍然是有限的，对消费者价格指数的变化仍然非常敏感，经济增长对劳动力供给成本快速提高的承受力也是有限的，决定了农产品的保供应、稳价格任务极其艰巨复杂；而农产品价格的影响因素复杂化，政府对农产品价格的调控能力有限，农产品价格的波动对生产供给和消费需求产生重要影响。不仅如此，世界农产品价格的波动性和不确定性也在增强，随着农产品流通市场扩大，国内外市场经营主体多元化、多样化和多种形式并举，信息化发达，市场竞争白热化，市场投机性加剧，一个小的政策失误产生的经济影响可能会被迅速放大，对整个市场乃至社会发展造成影响。

    从农业生产价格支持到加强基本经营收益，保护和提升市场在优化配置资源中的作用

    未来中国对农产品价格管理政策进行改革完善的核心，是要顺应形势发展变化新需要，创新保供应、稳价格的方式，加强农业基本经营收益保护，采取更直接、更有力和更有效的农业基本经营收益保护措施，持续提高农业综合生产能力，逐步替代政府直接组织的临时收储及储备调控，减少政府干预对市场配置资源的不利影响，同时更好地发挥政府在市场建设、战略储备和应急调控中的功能，实现保供稳价、开放高效、有管有调、管调结合和可持续发展。

    转变农业生产价格支持方式，逐步引入更直接、更细致和更合理的目标价格补贴制度。

    在农村土地流转和农业规模经营发展发生较大变化以及政府市场调查统计信息系统比较完善可靠的条件下，国家对主产区农民的生产价格支持办法应该相应调整，从托市收购逐步转变为差价补贴，补贴资金的支付从管理到企（国有收储企业及农业企业）转为管理到户（种粮农户及生产者），政府干预的领域从物流管理（委托国企储备收购再拍卖）转为利益管理（将政策性补贴利益更多地提供给农民，仓储流通成本部分由政府承担，部分由企业分担），按照农户在市场上自由出售粮食、棉花、油料、食糖等价格低于国家规定的最低收购价或保护价的差额计算差价损失，在生猪市场调控中引入生猪生产周期性亏损救助机制，由财政直接支付到户（农户和生产者），实行更直接和更细致的农业基本经营收益保护，提高农民生产的积极性，促进农业生产稳定发展。

    深化地方国有粮食流通企业等改革，提高农产品市场流通系统的活力、效率和国际竞争力。健全而完善的市场体系，是市场机制有效发挥作用的条件。同时，农产品流通具有特殊性和复杂性，不仅要适应季节性生产和全年性消费的需要，而且要适应大量农民分散生产和集中流通分销的需要，还要适应转型阶段农村生产经营主体快速发展变化的需要。为了提升农产品市场流通效率，并更好地解决农民在农产品销售上可能存在的“卖难”问题，保证农民在生产出产品后能够获得更好的经营收益，要扩大市场准入，探索引入和应用负面清单管理制度，加快建立更加统一、高效、竞争、有序的农产品流通市场，健全和完善全国统一、分级分类、公开透明、监管严格的农产品供销质量标准体系，重点加强带有公共性的农产品市场流通基础设施建设，特别是产地批发市场，重点加强现代流通经营服务主体建设，深入推进地方国有企业改革，整合资源建立一批按照现代企业制度运行、垂直管理的国有粮食、棉花、油脂、食糖、畜产品、果菜等仓储物流加工企业，在必要时承担政策性收储任务；重点引入竞争机制，打破区域垄断及特权寻租，推动竞争，促进创新，降低成本。

    推进农业全产业链管理的规范化，建立更加完善的农产品质量安全管理机制和农业生产者利益保护管理机制。

    适应进入上中等收入阶段后居民消费结构升级的新形势，引导和促进农业生产经营者细分消费市场，发展多层次、多元化和多样化的农产品生产供应链，提高农业产业经营的品牌价值、附加值和增加值，扩大农业生产经营者的利益分配空间。加快新型农业经营体系建设，创新农业生产经营的组织方式和管理方式，从源头上降低农业生产发展的市场风险和疫情疫病风险，建立和完善农业生产经营利益全产业链统筹平衡分配机制，保障农民在获得基本经营收益的基础上，按照投资比例、交易份额、分红约定等更多地分享农产品加工和流通的利润，促进农业长期稳定增长。

    加强中储粮和地方储备粮系统的建设和管理，积极拓展国际粮食储备，牢牢把握我国粮食价格变化调控的主动权。

    加强中储粮和地方储备粮系统的现代化建设和规范化管理，增强中储粮公司和地方储备粮公司在执行应急调控和战略储备任务中的载体功能，在国际市场拓展粮食储备业务。我国口粮基本依靠国内生产供给满足需求，要继续实施水稻和小麦最低收购价格政策，未来十年，可按照每年提高5%～10%的节奏，参考国际粮价水平，实行温和调整，在保护种粮农民基本经营收益的同时，夯实由政府掌握的必要储备粮源。继续在粮食批发市场公开拍卖政策性储备粮食，控制粮食批发价格上涨的幅度和节奏，控制市场过度投机炒作，促进粮食消费价格平稳运行。完善国家农业对外开放政策，鼓励和扶持一批国有农业企业和粮食企业在世界上农业资源比较丰富的国家和地区投资或合作，建设一批生产技术支持和仓储物流服务设施，提高国际粮油生产力水平，增加国际市场供给，与国际贸易相结合，为保障我国粮食安全和增进我国对国际农产品市场价格波动的控制力提供重要支撑。