第十七章 水资源：创新机制 促进节约

    要点透视

    2013年我国用水量仍会延续缓慢增长态势，持续推进最严格的水资源管理制度的落实，出台了水费管理征收标准，水资源管理费管理制度进一步规范。受现行水价较低、供水成本上升、调价周期等多重因素影响，我国城市水价调整进入密集期。

    预计2023年以前，我国总用水量将继续维持小幅上升态势。未来十年间，农业用水量在短期内上下波动，长期节水效果会逐步显现，用水量会有所下降；受政策影响较大，工业用水小幅增加后趋稳，此后呈缓慢下降态势；生活用水将维持稳步增长态势，城镇生活用水增长较为明显；生态环境用水未来将会有所增加。

    推行水权交易制度是发挥市场作用、推进水资源优化配置的重要手段。我国水权交易应借鉴澳大利亚、智利和美国等国家的有益经验，试点先行，循序渐进，在水资源供需矛盾突出的地方率先推进水权交易的试点，探索建立政府间交易与用户间交易相结合的模式，同时政府应该加快制定相关配套政策，保障水权交易制度的顺利推进。

    2012～2013年我国水资源利用及管理的基本状况

    我国总用水量继续保持缓慢增长态势

    从总用水量来看，1997～2012年的用水量维持了缓慢上升态势。其中，2012年我国总用水量为6131.2亿立方米，较之2011年的6107.2亿立方米有小幅上升，增速有所放缓。预计2013年的总用水量将继续保持这一小幅增长态势。

    最严格水资源管理制度不断落实

    自2012年1月《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）发布以来，围绕最严格水资源管理制度的实施办法相继出台，2013年1月印发的《实行最严格水资源管理制度考核办法》（国办发〔2013〕2号），公布了各省区市的用水总量、用水效率和重要江河湖泊水功能区水质达标率控制目标。同时，2012～2013年，大多省份都相继出台了关于最严格的水资源管理制度的实施意见和考核办法。各省区市也开始逐层分解指标，根据水利部的统计，目前已有29个省区市完成地市级指标分解，其中7个省市完成市县两级指标分解。

    受多重因素影响，各地开始密集调整水价

    由于现行水价较低，不能反映水资源的供需状况，供水成本上升推动水价上涨。国外的经验事实显示，每次水价调整的间隔周期为3～5年，我国上一轮水价调整的集中期在2009～2010年。依照此经验，我国目前也正处于水价调整的集中期。受这些因素的叠加影响，我国各地开始陆续调整水价。据不完全统计，2013年全国共有30多个城市已经或正在进行自来水价格调整，包括上海、广州、武汉等大城市均调整了水价。2013年12月31日出台的《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》要求2015年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度，未来各城市势必还会密集进行水价的调整。

    国家出台水资源费最低征收标准，水资源费管理进一步规范

    针对各地水资源费征收标准不合理、管理尚不规范的现实状况，并考虑到全国层面缺乏相应指导的情况，2013年1月7日，国家发改委、财政部、水利部联合印发了《关于水资源费征收标准有关问题的通知》（发改价格\\29号），《通知》明确了水资源费征收标准制定原则，规范了水资源费标准分类，确定了水资源费征收标准调整目标，要求各地在2015年底（“十二五”末）以前，地表水、地下水水资源费平均征收标准原则上应调整到建议的水平以上。尽管标准仍然不高，但是已经迈出了规范水资源费征收标准的第一步。

    对未来我国用水量基本态势的判断

    农业用水：短期内上下波动，长期节水效果会逐步显现，用水量会有所下降

    农业用水主要受气候、实际灌溉面积以及实际灌溉亩均用水量的影响。从以往的经验来看，1997年以来中国农田有效灌溉面积不断增加，特别是近几年增长较快，每年约100万公顷，有效实灌面积也呈现出类似变化特征。与之相伴的是，农业用水效率也有了较大提高，实际灌溉亩均用水量从1997年的492立方米减少到2012年的404立方米，下降了近20%，基本上处于相对稳定的阶段。综合来看，目前的农业用水受气候等因素的影响，相对有所波动，但整体基本没有增长。估计未来十年间，前半段的农业用水量可能还会上下波动，后半段随着农业节水受到更大的重视，用水量会有所降低。预计到2023年农业用水量会在3800亿立方米左右。

    工业用水：受政策影响较大，小幅增加后趋稳，此后会缓慢下降

    从各方面用水来看，工业用水相对集中，新增用水和废水排放限制也相对较为严格，加之用水成本的增加，工矿企业的新增用水将会更少。从近十年工业用水的变化情况也可以看出，总量的增长幅度已非常小，个别年份曾出现减少态势。节水型社会“十二五”规划，也对工业用水提出了严格的限制，预计未来十年对新增工业用水的限制极为严格，促使工业企业加强水的循环利用，或转向中水和再生水的利用，估计工业用水将在2015年左右达到用水高峰后，呈现逐步稳定并缓慢下降的态势，到2023年的工业用水量会稳定在1400亿～1500亿立方米左右。

    生活用水将维持稳步增长态势，城镇生活用水增长较为明显

    据课题组预测，未来十年中国的人口将继续稳定增加，城镇化率将会以每年近1个百分点的速度稳定上升，城镇生活用水也将延续稳步上升的态势。近十年中国实际的生活用水量每年增加15亿～20亿立方米，并且用水效率相对稳定，预计2023年的生活用水量将在1000亿立方米左右。

    生态环境用水未来将会有所增加

    目前统计的生态环境用水仅包括人为措施供给的城镇环境用水和部分河湖、湿地补水。此部分用水占总用水的比重较小，并且受降水量的影响较大，近几年基本处于波动之中，没有明显增加。预计未来几年，在供水紧张的情况下，环境用水的增长较小，此后将会有一个稳定的增长，2023年此部分用水将会在200亿～300亿立方米左右。

    以水权交易制度建设缓解水资源供需矛盾

    解决水资源短缺已经成为实现我国经济可持续发展的关键问题之一。在我国水资源呈现刚性约束的背景下，仅仅依靠传统的行政手段配置水资源，短缺矛盾难以得到真正解决，只有通过制度创新，引入市场机制，对水资源进行优化配置，合理规划水资源的分配，科学节水，提高用水效率，才能从根本上解决我国的水资源短缺问题。十八届三中全会提出了要发挥市场在资源配置中的决定性作用，针对水资源领域提出了推行水权交易制度的目标。

    推行水权交易制度是发挥市场作用，推进水资源优化配置的重要手段

    首先，水资源短缺已经成为制约我国经济发展的重要瓶颈。一是水资源人均占有量低。据统计，我国的人均水资源占有量为2114立方米（其中，中国内地人均水资源量2109立方米），为世界平均值的28%；耕地亩均水资源占有量1500立方米左右，为世界平均水平的50%左右，全国年平均缺水量500多亿立方米。二是时空分布不均。区域性缺水和城市性缺水将成为我国缺水的主要表现，北方地区国土面积、人口、耕地面积和生产总值分别占全国的64%、46%、60%和45%，但其水资源总量仅占全国的19%，其中黄河、淮河、海河三个水资源一级区水资源总量合计仅占全国的7%，人均水资源占有量不足450立方米。全国近660个城市中有约400个城市缺水，110个城市严重缺水。

    其次，推行水权交易制度是破解经济发展的水资源约束的重要手段。一是推进水权交易制度，实行水使用权的流转，可以在相当程度上解决我国水资源总量及开发利用状况时空分布不均导致的用水短缺问题。二是推进水权交易制度，可以将未利用的水权交易出去，实现水权的经济价值，从而可以激励用水主体提高用水效率，获得更多的交易空间。三是推进水权交易制度，更有效地激励用水主体寻求新的水源，缓解水资源的紧张局面。在水权交易制度下，用完指标的地区或者企业，新增水量只能通过水权流转或使用非传统水源（污水处理回用、雨水积蓄利用、海水直接利用与海水淡化利用等）来满足，现有的制度框架下非传统水源将不算在总量控制指标之内。在水权成本逐步提高的情况下，可以鼓励用水主体更多转向非传统水源的利用。总之，通过水权交易，可以在不突破用水总量约束的前提下，以水资源的优化配置支持经济社会可持续发展。

    另外，最严格的水资源管理制度划定的总量控制红线，为推进水权交易提供了有利的先决条件，迈出了重要的一步。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》确立了全国水资源开发利用控制红线，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内。为更好地实施总量控制的红线，必然将总量控制层层分解到各地，划定各地的用水总量，这就相当于界定了初始水权，为以后推行水权交易提供了先决条件。

    国外推进水权交易的典型做法

    智利的水权交易制度：完全市场化的交易

    智利的水... -->>
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